礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食和血液，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。
近日，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（以下簡稱“新礦產(chǎn)資源法”）經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，并于2025年7月1日起施行。這是礦產(chǎn)資源法自1986年頒布實(shí)施以來，時(shí)隔近四十年第一次大修。
談及法規(guī)修訂背景，自然資源部法規(guī)司司長魏莉華表示，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國對礦產(chǎn)資源的需求和消耗日益增大。同時(shí)，隨著綠色低碳革命在全球的推進(jìn)，對礦產(chǎn)資源及其控制權(quán)的爭奪成為大國博弈的核心。保障國家礦產(chǎn)資源供給安全，是建設(shè)中國式現(xiàn)代化必須面對的重大問題。新礦產(chǎn)資源法將保障國家礦產(chǎn)資源安全作為重中之重，從法律上構(gòu)建了全面系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全保障體系。
“新礦產(chǎn)資源法將保障國家礦產(chǎn)資源安全作為重中之重，從法律上構(gòu)建了全面系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全保障體系。同時(shí)，較好地回應(yīng)了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)對法治建設(shè)的期盼，有利于鼓勵(lì)礦業(yè)投資、發(fā)展礦業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，促進(jìn)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。”近日，在第三屆中國礦業(yè)律師30人論壇上，在談到新礦產(chǎn)資源法重要意義時(shí)，中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會常務(wù)副會長、自然資源部礦保司原司長鞠建華如是看法。
儲量是資源型企業(yè)最核心的資產(chǎn)，鞠建華注意到，當(dāng)前證券市場對于上市公司資源儲量的披露管理還需要完善。“國外資本市場對儲量披露要求非常嚴(yán)格，因?yàn)樗w現(xiàn)了一個(gè)資源型企業(yè)未來發(fā)展的潛力和前景。”鞠建華向《中國經(jīng)營報(bào)》記者指出。
談及新礦產(chǎn)資源法亮點(diǎn)，中國礦產(chǎn)資源與材料應(yīng)用協(xié)同創(chuàng)新平臺秘書長陳宇清在接受記者采訪時(shí)指出，保障國家礦產(chǎn)資源安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)都是首次在法中出現(xiàn)。對戰(zhàn)略礦種及礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備與應(yīng)急做出了規(guī)定；對礦山生態(tài)修復(fù)單獨(dú)成章闡述。
同時(shí)陳宇清表示，新礦產(chǎn)資源法對礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)展提供了法律保障，比如，明確礦業(yè)權(quán)有償取得制度。“權(quán)”與“許可”分離；明確礦業(yè)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出資抵押。
新礦產(chǎn)資源法對企業(yè)而言是利好消息。“將物權(quán)登記與勘查開采許可相分離是本次修訂的一大亮點(diǎn)，我們最近有一個(gè)案子開庭，起因是我們的勘查許可證過期了，有關(guān)部門在自然資源部勘查許可證查詢系統(tǒng)中對該證注銷了，且未書面告知程序。我們認(rèn)為勘查證既有行政許可的屬性，也有用益物權(quán)的屬性，行政許可過期并不會導(dǎo)致物權(quán)消滅，新礦產(chǎn)資源法恰好對這部分進(jìn)行了明確界定，為處理類似糾紛提供了法律依據(jù)。”中國黃金集團(tuán)資源有限公司總法律顧問劉鳳新向記者表示。
北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任曹旭升注意到，當(dāng)前礦業(yè)法治建設(shè)對專業(yè)法律人才的需求急劇上升，礦業(yè)律師數(shù)量和質(zhì)量的提升需求迫切，礦業(yè)律師的作用也越來越重要和關(guān)鍵。“這也正是推動更多法律人士和礦業(yè)法治復(fù)合型人才加入礦業(yè)律師隊(duì)伍的契機(jī)。”
全面推進(jìn)競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)
據(jù)了解，1996年的礦產(chǎn)資源法對探礦權(quán)、采礦權(quán)實(shí)行的申請審批制，已經(jīng)完全不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下配置礦業(yè)權(quán)的需要。
2017年，中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，在山西、福建、江西等6個(gè)?。▍^(qū)）開展試點(diǎn)，要求以招標(biāo)拍賣掛牌方式為主，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭出讓，礦業(yè)權(quán)的市場化配置成為礦政管理的共識。
新礦產(chǎn)資源法亮點(diǎn)頗多，其中關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓的規(guī)定備受矚目。具體來看，新礦產(chǎn)資源法第十七條明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓。
魏莉華表示，新礦產(chǎn)資源法全面推進(jìn)競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)。這是重大的制度創(chuàng)新，是對礦產(chǎn)資源管理方式和利用方式的根本性變革，對提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和保護(hù)水平具有重要意義。
在鞠建華看來，新礦產(chǎn)資源法為礦業(yè)權(quán)利評估領(lǐng)域帶來新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)和新要求，通過實(shí)物量和價(jià)值量評估，將礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的整個(gè)鏈條的多個(gè)環(huán)節(jié)串聯(lián)起來，比如，地質(zhì)勘查報(bào)告編制、儲量評估、礦山設(shè)計(jì)、礦山開發(fā)、價(jià)值評估和金融資本。如此以來，資源與資產(chǎn)、礦業(yè)與市場，礦業(yè)與資本、礦業(yè)與金融等多領(lǐng)域被有機(jī)地結(jié)合，為礦業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展提供更多的專業(yè)支撐。
“礦業(yè)權(quán)評估為礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押、配股和上市融資等經(jīng)濟(jì)行為做出參考依據(jù)。并且為礦業(yè)公司及勘查公司在重組兼并、分設(shè)、收購等重大決策中提供專業(yè)意見，幫助企業(yè)做出更加合理科學(xué)的決策。”鞠建華進(jìn)一步表示，礦業(yè)權(quán)評估要確保礦業(yè)權(quán)的合理定價(jià)和交易，這有利于規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，防止價(jià)格操縱和市場的混亂，保障交易雙方的合法權(quán)益。
在自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司原副司長朱振芳看來，新礦產(chǎn)資源法注重對礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)，“新礦產(chǎn)資源法落實(shí)民法典關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的原則，不再對國有、集體和個(gè)體礦山企業(yè)區(qū)別對待。”而保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，是優(yōu)化礦業(yè)營商環(huán)境、吸引礦業(yè)投資、繁榮礦業(yè)市場、促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
“初設(shè)探礦權(quán)招拍掛制度恐將影響找礦空間的高效投放。九龍治礦導(dǎo)致的政令不統(tǒng)一及自然資源管理部門與其他主管部門管理地位不對等、相關(guān)法律效力不對等因素將影響新礦產(chǎn)資源法實(shí)施。”受訪業(yè)內(nèi)人士表示。
新礦產(chǎn)資源法打擊儲量報(bào)告造假行為，第七十條載明，未按照規(guī)定匯交地質(zhì)資料，或者礦業(yè)權(quán)人未按照規(guī)定編制并報(bào)送礦產(chǎn)資源儲量報(bào)告的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令改正，處二萬元以上十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處十萬元以上五十萬元以下罰款。 礦業(yè)權(quán)人故意報(bào)送虛假的礦產(chǎn)資源儲量報(bào)告的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得，并處二十萬元以上一百萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原礦業(yè)權(quán)出讓部門收回礦業(yè)權(quán)。
除此之外，新礦產(chǎn)資源法對積極促進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際合作提出法律要求。魏莉華進(jìn)一步指出，由于礦產(chǎn)資源全球空間分布客觀上具有不均勻性，世界上沒有哪一個(gè)國家的礦產(chǎn)資源是應(yīng)有盡有或者能夠完全滿足需求。保障國家礦產(chǎn)資源安全，必須用好兩種資源、兩個(gè)市場，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)。
“保護(hù)礦產(chǎn)資源是為了更科學(xué)、更合理和更有效率地利用礦產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用，而不是盲目地保存礦產(chǎn)資源、阻滯利用礦產(chǎn)資源。”會上，中國自然資源學(xué)會資源法學(xué)專業(yè)委員會主任胡德勝表示。
物權(quán)登記與勘查開采許可相分離
值得一提的是，新礦產(chǎn)資源法的另一個(gè)亮點(diǎn)是將物權(quán)登記與勘查開采許可相分離。
1996年的礦產(chǎn)資源法規(guī)定，勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得勘查許可證、采礦許可證，并辦理登記。
2020年的民法典規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護(hù)，明確了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。由于沒有專門的礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記制度，長期以來，勘查許可證、采礦許可證具有“一證載兩權(quán)”的特點(diǎn)，即勘查許可證、采礦許可證既是物權(quán)證書，也是行政許可證書。
“實(shí)踐中，礦政管理機(jī)關(guān)以行政權(quán)力侵犯礦業(yè)權(quán)人物權(quán)的行為時(shí)有發(fā)生。”魏莉華坦言。
對此，新礦產(chǎn)資源法第二十二條規(guī)定：設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請礦業(yè)權(quán)登記。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項(xiàng)記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書。
第三十三條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)后，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)編制勘查、開采方案，報(bào)原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)，取得勘查許可證、采礦許可證。未取得許可證的，不得進(jìn)行勘查、開采作業(yè)。
“這一規(guī)定表明，作為物權(quán)證書的礦業(yè)權(quán)證書，與作為行政許可證書的勘查許可證、采礦許可證具有完全不同的法律屬性。非依法律規(guī)定，非經(jīng)法定程序，礦政管理機(jī)關(guān)不得隨意注銷礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)證書，不得隨意剝奪礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)。”魏莉華指出。
新礦產(chǎn)資源法第四十條還規(guī)定，國家建立礦產(chǎn)資源儲量管理制度，具體辦法由國務(wù)院制定。礦業(yè)權(quán)人查明可供開采的礦產(chǎn)資源或者發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源儲量發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制礦產(chǎn)資源儲量報(bào)告并報(bào)送縣級以上人民政府自然資源主管部門。礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)對礦產(chǎn)資源儲量報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
“它明確礦業(yè)權(quán)人對資源儲量報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)，這是從法律層面第一次來明確地質(zhì)報(bào)告的責(zé)任方。過去，無論是在文件里和實(shí)務(wù)操作中確實(shí)說不清，容易產(chǎn)生糾紛。這次的明確規(guī)定，其法理基礎(chǔ)是勘查單位是接受礦業(yè)權(quán)人委托的法律關(guān)系。”劉鳳新如是解讀。
新礦產(chǎn)資源法將“綠色發(fā)展”理念作為礦業(yè)發(fā)展的核心指導(dǎo)原則，在全國律師協(xié)會環(huán)境資源能源法律專業(yè)委員會主任周塞軍看來，呼應(yīng)了當(dāng)前全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的趨勢。不僅注重經(jīng)濟(jì)利益的平衡，還更加重視生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)。