2014年3月，中央全面深化改革領導小組決定對有關(guān)部門牽頭制定的重大改革方案在出臺前委托第三方進行評估。2017年3月22日，國土資源部、財政部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建設綠色礦山的實施意見》(以下簡稱“意見”)。“意見”明確提出要研究建立國家、省、市、縣四級聯(lián)創(chuàng)、企業(yè)主建、第三方評估、社會監(jiān)督的綠色礦山建設工作體系。但目前，關(guān)于綠色礦山建設第三方評估工作還處于初級探索階段。本文結(jié)合近兩年綠色礦山建設的理論研究和技術(shù)支撐工作實踐，對推動綠色礦山建設第三方評估工作提出一些粗淺的建議，供業(yè)界同仁參考。
1 關(guān)于內(nèi)涵的界定
第三方評估的概念起源于英美等發(fā)達國家。國外學者將第三方定義為處于第一方(被評對象)和第二方(顧客或服務對象)之外的另一方。在國外，通常由一些專業(yè)的評估機構(gòu)或研究機構(gòu)充當?shù)谌?，它是非政府組織(NGO)。我國關(guān)于“第三方評估”的概念始于政府績效評估,目前并沒有一個統(tǒng)一的看法，相關(guān)理論尚處于摸索發(fā)展階段。通過研究梳理相關(guān)學者觀點，我們認為，綠色礦山建設第三方評估的內(nèi)涵體現(xiàn)在以下三個方面：
第一，綠色礦山建設第三方評估由獨立于政府及其部門之外的第三方組織來完成。這些評估主體可以是政府決策咨詢企事業(yè)單位及評估機構(gòu)、高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢公司、律師事務所及其他社會組織等。
第二，綠色礦山建設第三方評估的對象，包括綠色礦山建設的政策執(zhí)行效果和綠色礦山建設情況等。
第三，綠色礦山建設第三方評估的方式可以多樣化，如通過問卷或訪談、電話調(diào)查、抽樣調(diào)查、現(xiàn)場測評、輿情跟蹤、專家論證等，也可以采用網(wǎng)上評議，通過在線系統(tǒng)填寫調(diào)查問卷或以其他方式參與評估。
從第三方評估的發(fā)展歷史來看，第三方評估運作模式大體上分為四種，包括高校專家評估模式、專業(yè)公司評估模式、社會代表評估模式和民眾參與評估模式。
2 關(guān)于第三方評估主體
關(guān)于第三方評估的資質(zhì)條件，相關(guān)部門已有具體的規(guī)定。如，2015年民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》中，明確規(guī)定了承擔社會組織評估的第三方評估機構(gòu)要具備三個方面的資質(zhì)條件：一是機構(gòu)業(yè)務范圍和類別的要求;二是專業(yè)技術(shù)隊伍的相關(guān)要求，如機構(gòu)人數(shù)、技術(shù)專業(yè)類別、中高級職稱人數(shù)等;三是相關(guān)工作業(yè)績。據(jù)此，我們認為，綠色礦山建設的第三方評估機構(gòu)，一方面需要對企業(yè)建設綠色礦山的情況、組織管理、配套落實、經(jīng)費管理等方面進行評估，另一方面需要專家根據(jù)評估結(jié)果，提出專業(yè)的意見或建議，為綠色礦山名錄管理提供建議。所以綠色礦山建設第三方評估機構(gòu)應具備以下條件：一是申請綠色礦山建設第三方評估的機構(gòu)具備工商行政注冊登記的獨立法人資格，財務管理、資產(chǎn)管理制度健全。二是在綠色礦山建設評估方面具有較強影響力，且第三方評估機構(gòu)中從事綠色發(fā)展工作的專職人員不少于20人，其中，中級及以上技術(shù)職稱人員應占50%以上;環(huán)境工程、資源綜合利用等相關(guān)專業(yè)人員分別不少于10人。三是具備開展綠色礦山建設評估及資源綜合利用咨詢等綠色發(fā)展的支撐服務能力。四是主導或參與過與綠色發(fā)展領域省部級及以上的科研計劃或政策研究項目。
根據(jù)以上資質(zhì)條件的要求，筆者認為綠色礦山建設第三方評估單位遴選范圍應為：科研院所、高等院校、行業(yè)協(xié)會或社會團體，或?qū)ｉT從事科技評估咨詢業(yè)務的科技服務機構(gòu)等。
3 第三方評估的程序
關(guān)于第三方評估的程序，工信部和國家安監(jiān)局出臺了相應文件，作出了具體的規(guī)定。2016年9月，工信部發(fā)布了《關(guān)于開展綠色制造體系建設的通知(工信廳節(jié)函〔2016〕586號)》，通知中明確規(guī)定了綠色工廠第三方評價主要包括三個方面：一是收集評價證據(jù)，對綠色工廠評價證據(jù)進行分析;二是開展實地調(diào)查，評價工廠是否滿足通知中提出的綜合評價指標;三是最終確定是否可納入綠色工廠名單。2007年1月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局編制印發(fā)了安全行業(yè)標準——AQ8001—2007《安全評價通則》，該標準規(guī)定了安全評價的工作規(guī)則、基本程序、內(nèi)容、要求及標準體系。
我們認為，綠色礦山第三方評估應緊密結(jié)合綠色礦山所屬行業(yè)特點與相關(guān)評價方法，其流程大概可以分為三個階段：
一是準備階段。評估前期準備包括以下四個方面：一是收集國內(nèi)針對評估工作的相關(guān)法律法規(guī)、標準、規(guī)章、規(guī)范等資料，確保評價工作依法依規(guī)開展;二是提出工作方案，明確開展綠色礦山評價的目的及任務、工作部署和要求、選擇評估機構(gòu)的方式方法等重要內(nèi)容;三是確定評估機構(gòu)和人員;四是選定評價方法，做好評價組織安排。
二是評估階段。評估階段包括以下兩個方面：首先，制定工作計劃和工作流程、任務分工，全面了解礦山企業(yè)基本情況，按照選定的評估方法對礦山進行綠色礦山指標評定;其次，對申報礦山是否符合綠色礦山要求進行評價，明確評估結(jié)論，并對礦山企業(yè)主要做法及經(jīng)驗等予以說明。
三是評估后期總結(jié)階段。對申報礦山建設綠色礦山下一步工作，按照針對性和重要性的不同，提出相關(guān)措施和建議。
4 第三方評估的標準
國內(nèi)外學者對政策評估標準的觀點不盡相同，但都對效果標準、效率和效應標準予以了充分關(guān)注 (表1)。
結(jié)合我國資源管理政策和綠色礦山建設實踐，我們認為，需要從綠色礦山指標達標完成情況，以及綠色礦山管理相關(guān)政策制定、執(zhí)行和效果等方面設計綠色礦山建設第三方評估標準體系(表2)。其中，綠色礦山指標達標完成情況參考自然資源部以第18號公告的形式發(fā)布的九大行業(yè)綠色礦山建設規(guī)范為考核標準，主要從礦區(qū)環(huán)境(礦容礦貌、礦區(qū)綠化)、資源開發(fā)利用方式(綠色開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與恢復)、資源綜合利用(共伴生資源利用、固體廢棄物利用、選礦廢水利用)、節(jié)能減排(節(jié)能降耗、污染物排放)、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象(企業(yè)文化、企業(yè)管理、企業(yè)誠信、企業(yè)和諧)等方面進行評估。
5 推動綠色礦山建設第三方評估規(guī)范化的建議
結(jié)合我國綠色礦山建設實踐，提出推動綠色礦山建設第三方評估規(guī)范化的幾點建議。
5.1 確立第三方評估的法律地位
第三方評估的法治化建設，是西方發(fā)達國家推動政策評估的一項重要經(jīng)驗。第三方評估比較規(guī)范的國家，均制定出臺了相關(guān)的法律、規(guī)章和制度。2013年以來，國務院多次引用第三方評估機制，開展重大改革方案和重大政策措施落實情況督查。但我國目前還沒有專門的評估立法，特別是對政策執(zhí)行中期和后期評估尚缺乏依據(jù)，因此要盡快確立第三方評估的地位，規(guī)范評估主體、客體的權(quán)力與責任，對評估原則、評估類型、評估程序、評估結(jié)果的使用和公開，以及評估機構(gòu)、人員組成、經(jīng)費使用等作出明確規(guī)定。推動評估工作走上獨立、規(guī)范和法治化的軌道。
5.2 完善政府購買第三方評估服務機制
綠色礦山建設第三方評估的基本模式是政府購買服務，邀請獨立的第三方開展評估工作。第三方評估是利益無關(guān)的第三方，它必須保持公平、公證的立場，能夠保證事實的合理性。因此，要避免這些機構(gòu)通過其掌握的特殊資源謀取商業(yè)利益，就必須確保其在財務上獨立于各利益集團。為保障第三方評估機構(gòu)資金來源相對獨立，使評估工作不受資金來源影響，就需要完善政府購買專業(yè)服務的體制機制，通過支付必要的咨詢費用，購買物有所值的專業(yè)咨詢服務。因此，要盡快出臺政府購買專業(yè)咨詢服務的相關(guān)配套政策，完善政府采購咨詢服務相關(guān)制度。相關(guān)部門要加大政策扶持力度，提供資金、培訓、信息和資源的支持，為第三方評估機構(gòu)開展活動創(chuàng)造優(yōu)良的外部環(huán)境，不斷提升其服務質(zhì)量和水平。
5.3 加強評估機構(gòu)和人才隊伍建設
從國外實踐看，第三方評估的組織化和專業(yè)化已成為一種發(fā)展趨勢，從中央政府各部門到地方政府的各個部門都有專門的評估機構(gòu)。
(1)以獨立性作為選擇評估機構(gòu)的基本前提。一方面要求評估機構(gòu)獨立于政府部門，另一方面，政策評估機構(gòu)應獨立于各利益相關(guān)者。國外的做法是，承擔評估任務的政策評估機構(gòu)是相對獨立的政府專設機構(gòu)，或者是政府專設機構(gòu)以外的第三方，包括學術(shù)團體、商業(yè)機構(gòu)、民意調(diào)查組織、社會中介組織、社會公眾等。
(2)推動評估專業(yè)機構(gòu)能力建設。政策評估的建立和維護是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要大量人力和長期實踐以及海量信息支撐。目前我國綠色礦山建設第三方評估機構(gòu)承擔政策評估的專業(yè)能力還比較弱，可以通過以下途徑加強：一是以綠色礦山試點為基礎，進一步明確對政策評估機構(gòu)的要求，推動有條件的機構(gòu)積極提高評估能力;二是充分發(fā)揮市場配置政策咨詢專業(yè)服務資源的決定性作用，以市場化手段引導政策評估行業(yè)健康發(fā)展;三是善于運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效拓展公共政策評估的調(diào)查網(wǎng)絡和信息渠道，準確把握復雜經(jīng)濟社會現(xiàn)象的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，為政府政策評估提供更高質(zhì)量的服務;四是做好智庫建設和專家儲備。官方智庫作為一類特殊的機構(gòu)，既貼近決策層，又獨立于其它政府部門，具有溝通渠道和信息資源方面的優(yōu)勢，在決策評估中應發(fā)揮更重要的作用。
5.4 重視評估結(jié)果的應用
通過綠色礦山建設第三方評估，不斷地改進、修訂和補充改革方案和政策內(nèi)容，完善反饋機制，使整個改革方案和政策形成“制定—評估—執(zhí)行—評估—完善”的良性循環(huán)。首先，綠色礦山建設第三方評估機構(gòu)有義務將評估結(jié)果及其發(fā)展建議上報給委托機構(gòu)，同時告知被評估礦山企業(yè)。其次，根據(jù)具體情形靈活地采取公開反饋與內(nèi)部反饋、書面反饋與口頭反饋、部門反饋與單位反饋等不同的反饋形式。
5.5 健全懲戒監(jiān)督措施
(1)強化第三方評估的嚴謹性、科學性和公正性。加強培育專業(yè)化的咨詢評估機構(gòu)，把政策制定和政策評估分別交由兩個相互分開的機構(gòu)獨立履行，可以強化評估職能，保證政策評估的嚴謹性、科學性和公正性。在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，應建立第三方評估機構(gòu)黑名單制度。
(2)發(fā)揮媒體宣傳和監(jiān)督作用。新聞媒體已成為政府決策與公眾交流的一個不可或缺的重要渠道。建議適當利用報紙、電視、新聞客戶端等新聞傳媒，向公眾普及綠色礦山建設相關(guān)情況，加強公眾對第三方評估的了解和信任;引導公眾正確認識政策評估的意義和價值;促進政策實施過程中與社會公眾之間形成良好的互動。同時，還要重視運用新聞媒體的監(jiān)督功能，注重輿情的收集和研判，提高政策的科學性和可行性。
摘自《綠色礦山》
2020年5月25日