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——國外相關經(jīng)驗啟示與借鑒

導讀

隨著我國自然保護地體系不斷完善,生態(tài)環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)活動間的沖突日益凸顯，亟需研究建立自然保護地礦業(yè)權退出機制，保障國家資源安全以及礦業(yè)權人權益，減少矛盾沖突。文章系統(tǒng)梳理了典型國家自然保護地內(nèi)礦業(yè)權管理的主要做法,特別是實施差別化政策,妥善處理國家資源安全與生態(tài)安全之間的平衡關系,推動礦業(yè)權有序退出的典型經(jīng)驗,從而為我國自然保護地礦業(yè)權退出機制構建提供有益借鑒。結合國內(nèi)實際情況，我國自然保護地礦業(yè)權退出機制體系內(nèi)容包括：建立資源預警機制、調(diào)查評估機制、協(xié)商博弈機制、緩沖協(xié)調(diào)機制、資源保障機制等。

本文引用信息

馮聰,王澍,姜杉鈺.我國自然保護地礦業(yè)權退出機制研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020,33（12）:37-40.

據(jù)統(tǒng)計，當前我國有3343個礦業(yè)權分布在427個國家級自然保護區(qū)內(nèi)，重疊面積為11.78萬km²，占國家級自然保護區(qū)面積的12.2%。隨著我國生態(tài)文明建設的深入推進，以國家公園為主體的自然保護地體系已現(xiàn)雛形。各級各類自然保護地內(nèi)已設礦業(yè)權如何處置引起社會各界廣泛關注。2017年以來，自然資源部門在全國范圍部署開展自然保護地內(nèi)礦業(yè)權清理核實工作，提出了礦業(yè)權分類處置的總體要求，內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、安徽、山東等?。▍^(qū)）均研究制定了自然保護地內(nèi)礦業(yè)權分類處置工作方案。從執(zhí)行情況看，礦業(yè)權處置工作，特別是礦業(yè)權退出牽扯復雜的利益關系以及法律問題，宏觀層面上要實現(xiàn)國家資源安全戰(zhàn)略與生態(tài)安全戰(zhàn)略的平衡，具體操作中還要考慮國家資源權益維護與礦業(yè)權人合法權益保護的關系。當前，加強生態(tài)環(huán)境保護，減少勘查開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的影響成為國際共識。許多國家都面臨自然保護地與礦業(yè)權重疊問題，通過多年的積累和探索，以美國、澳大利亞為代表的礦業(yè)強國在自然保護地內(nèi)礦業(yè)權管理方面積累了豐富的經(jīng)驗。文章通過分析國外典型做法及其特點，探索構建我國自然保護地礦業(yè)權退出機制，以助力于指導各類自然保護地內(nèi)礦業(yè)權分類處置工作的有序推進，并為相關政策的制定出臺提供參考。

建立差別化管理政策體系

1.1 具有完備的法律政策體系

西方國家在20世紀中期陸續(xù)建立了以生態(tài)脆弱區(qū)為主體的自然保護地體系，且規(guī)模逐漸擴大、標準逐步完善。隨著保護地范圍的不斷擴張，以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用強度的加大，資源的開發(fā)利用空間與生態(tài)環(huán)境保護空間出現(xiàn)高度重疊的趨勢。目前，全球約有75%的探礦權和采礦區(qū)位于自然保護價值高、流域壓力大的地區(qū)。為了緩解矛盾，促進可持續(xù)發(fā)展，以美國、澳大利亞為代表的礦業(yè)強國，通過不斷實踐，形成了較為完備的自然保護地管理模式。在立法上，采取專門立法或者綜合立法的形式設計自然保護地法律體系，為管理工作提供法律依據(jù)。如，美國、德國、加拿大等均制定了《國家公園法》。在管理體制上，采取多部門共同協(xié)作的模式，甚至有營利性組織或者公益性組織參與，在自然資源管理部門或者生態(tài)環(huán)境管理部門主導下，體現(xiàn)出綜合管理的特點。在管理手段上，更多的是通過制定規(guī)范標準和技術指南，對保護地內(nèi)的經(jīng)濟活動進行嚴格約束和限制。同時，注重建立完善的監(jiān)測體系，將日常監(jiān)測作為保護地重要的管理活動之一，通過數(shù)據(jù)分析和評價評估，輔助管理者進行理性決策。

1.2 實施適合國情的差別化管理政策

在完備的自然保護地管理制度下，并不是簡單地“一刀切”禁止礦業(yè)活動，而是普遍參照世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）劃定的分類體系，實行按不同級別管理。在對待自然保護地內(nèi)礦業(yè)活動的態(tài)度上，大部分國家實行差別化的政策，即有條件的允許礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動存在。如，英國自然保護地內(nèi)允許進行礦產(chǎn)資源開采活動。美國國家公園管理局（NPS）負責管理國家公園內(nèi)的礦業(yè)活動，并專門頒布了《國家公園采礦法》。一些資源豐富、對礦業(yè)依賴程度較高的國家，如智利規(guī)定在所有保護地內(nèi)均可進行礦業(yè)活動，在法律上底土權利高于地表權利，保護地的劃定必須避讓已有的礦業(yè)權。當然，也有部分國家對保護地內(nèi)的礦業(yè)活動是完全禁止的，如巴西、印度，其中巴西的保護地面積占到其整個陸域面積的四分之一。

1.3 實現(xiàn)科學評估是差別化管理的基礎

芬蘭通過建立科學動態(tài)的評估機制，保證政府部門做出更加理性的判斷。如果評估結果顯示礦業(yè)活動不會對自然保護地的生態(tài)環(huán)境水平產(chǎn)生較大負面影響，就可以授予礦業(yè)權。如果得出對生態(tài)環(huán)境有較大影響的結論，政府出于促進經(jīng)濟社會發(fā)展的考量，在對生態(tài)環(huán)境予以補償?shù)臈l件下，也允許有條件地授予礦業(yè)權。依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，印度尼西亞在自然保護區(qū)、國家公園內(nèi)禁止采礦活動。但為了利用豐富的地熱資源，西楠榜區(qū)政府采取與林業(yè)部門簽訂諒解備忘錄的方式，通過充分的技術論證，實現(xiàn)了優(yōu)勢資源的開發(fā)利用，并將此種工作方式推廣應用到印尼全國。

妥善處理資源安全與生態(tài)安全的平衡關系

2.1 自然保護地內(nèi)允許開展有條件的礦業(yè)活動

從國外一些做法看，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動并不是一定要為自然保護地的劃定讓路。如，智利為促進原住民地區(qū)發(fā)展，允許部分自然保護地內(nèi)進行礦業(yè)活動，保存原住民生存發(fā)展空間。一些國家或地區(qū)還會根據(jù)現(xiàn)實情況，對自然保護地進行范圍或級別的調(diào)整。如，西澳大利亞州對擬建設的自然保護地進行評估，發(fā)現(xiàn)部分自然保護地涉及已設的采礦權，通過調(diào)整保護地邊界，降低保護等級將可能的矛盾降到最低。同時，為彌補避讓造成的保護地面積及質(zhì)量損失，將擬建的并經(jīng)評估無找礦潛力的B級和C級保護地升級為A級保護地。

2.2 對保護地內(nèi)礦業(yè)權采取更加嚴格的管制措施

美國內(nèi)政部對保護地內(nèi)的礦業(yè)權設置了更為嚴格的管理要求，采取更高標準的環(huán)境保護管理措施，并每年進行評估。如規(guī)定“可以步行或依靠畜力進入的礦區(qū)，新建的公路道路要嚴格進行審批；對礦區(qū)的水源使用權進行嚴格管理等”。澳大利亞允許在保護地及周邊地區(qū)勘查開發(fā)石油等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，但對礦山環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境恢復治理以及土地復墾等設立了更高的工作標準。通過對空氣、水、土壤的綜合監(jiān)測分析，了解和掌握礦產(chǎn)資源開發(fā)行為對野生動物遷徙以及人類活動產(chǎn)生的影響。澳大利亞《環(huán)境保護法》規(guī)定任何單位在勘查、開發(fā)礦產(chǎn)資源時，應采取一切合理可行的措施，防止或盡量減少對環(huán)境的破壞。在澳大利亞北領地的卡卡杜國家公園內(nèi)有世界第二大的蘭杰鈾礦，政府為保障國家戰(zhàn)略資源安全一直允許其開發(fā)生產(chǎn)，但要求礦山對臨近的兩條河流進行核污染監(jiān)測。

2.3 設置國家利益礦區(qū)，保障國家資源安全

瑞典是歐盟領先的礦石和金屬生產(chǎn)國之一，并于20世紀提出了“國家利益礦區(qū)”的概念，規(guī)定在國家利益礦區(qū)內(nèi)不得規(guī)劃以及允許可能妨礙資源開發(fā)利用的活動。英國在其自然保護地內(nèi)設置礦產(chǎn)保護區(qū)，目的是避免建設項目壓覆礦產(chǎn)資源。英國專門設立國家公園礦產(chǎn)規(guī)劃局，確保在相關的土地規(guī)劃中礦業(yè)活動得到充分的考慮。澳大利亞是自然保護地礦業(yè)準入政策較寬松的國家，聯(lián)邦政府和州政府均實施“保護區(qū)多元規(guī)劃”政策，在實際操作中除了個別特殊的保護區(qū)，幾乎不絕對禁止礦業(yè)活動進入保護地。

自然保護地內(nèi)礦業(yè)權的處置措施成熟具體

3.1 尊重已設礦業(yè)權的合法權益

美國于1976年修訂《國家公園法》，禁止在國家公園內(nèi)新設礦業(yè)權，但已設礦業(yè)權可以繼續(xù)保留。對于既有采礦權，如果國家公園管理局認為礦產(chǎn)開發(fā)將損害公園的價值或不符合公園的目的，那么國家公園管理局將尋求收購相關礦業(yè)權。在加拿大，由聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護區(qū)和候鳥保護區(qū)內(nèi)允許開展礦業(yè)活動。在其他自然保護地內(nèi)，對于保護地建立之前存在的礦業(yè)權經(jīng)審查批準后做個案處理，可以保留礦業(yè)權。澳大利亞2007年制定的《規(guī)劃和發(fā)展法》中明確規(guī)定：凡是獲得采礦租約的土地，均被視為礦產(chǎn)資源保留區(qū)。

3.2 依法對保護地內(nèi)的礦業(yè)權進行征收和補償

美國國家公園管理局如果認定礦業(yè)活動損害公園的價值或不符合公園的建設目的，將通過收購的方式實現(xiàn)礦業(yè)權退出。澳大利亞自然保護地主管部門或政府有權對自然保護地內(nèi)的礦業(yè)權進行征收。如，昆士蘭州所轄的弗雷薩島由于開發(fā)利用礦產(chǎn)資源導致了嚴重的環(huán)境問題，聯(lián)邦政府直接干預，經(jīng)論證后關停了礦山企業(yè)，并對礦業(yè)公司進行了賠償，同時給予失業(yè)人員一定的補助。加拿大不列顛哥倫比亞省制定了《礦業(yè)權補償規(guī)定》，按市場公允價值給予礦業(yè)權人補償。

3.3 通過協(xié)商解決矛盾問題

在加拿大的國家公園管理中，公眾的意見在計劃目標和經(jīng)營管理計劃擬訂過程中均被列為重要的參考資料。在礦業(yè)權縮減面積或者直接退出的問題上，西澳大利亞州、昆士蘭州鼓勵礦業(yè)權人與政府聯(lián)系，通過協(xié)商達成一致意見。加拿大聯(lián)邦政府與地方政府之間就自然保護地建立問題達成共識，即原住民在自然保護地內(nèi)的礦業(yè)相關利益要通過談判解決。在英國，如果礦業(yè)權持有者對保護地設立存有異議，可以向自然保護委員會陳述其反對意見，通過再次協(xié)商仍不能達成一致意見的，可上訴到法院，由法院最終裁定。

3.4 保障利益相關者的知情權

加拿大選定“潛在”的自然保護地范圍后，政府組織民眾全程參與評價論證。在澳大利亞可通過網(wǎng)站查詢自然保護地的范圍、坐標、禁止事項及法律依據(jù)等信息。英國自然保護委員會除了發(fā)放自然保護地內(nèi)礦業(yè)活動許可外，還向社會提供宣傳、咨詢等服務。南非在提交《環(huán)境影響評價報告》中，要詳細敘述受益者和受影響者在整個評價過程中的參與過程，并說明問題是如何由受益者和受影響者提出的。這些做法均切實保障了公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。

我國自然保護地礦業(yè)權退出機制構建

4.1 建立資源預警機制，準確研判資源安全問題

礦業(yè)在完善工業(yè)體系、加快基礎設施建設、推進城鎮(zhèn)化和提高人民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。我國目前各類自然保護地超過1萬個，覆蓋了陸地面積的18%左右。隨著國內(nèi)生態(tài)保護紅線逐步劃定以及國土空間用途管制制度的建立，會有更多的礦業(yè)權退出，大宗礦產(chǎn)產(chǎn)能的下降，有可能改變國內(nèi)能源資源的供應格局。在“以國內(nèi)大循環(huán)為主、國際國內(nèi)互促的雙循環(huán)發(fā)展的新格局”下，國內(nèi)礦產(chǎn)資源供給是國家安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的底線。建議準確研判國內(nèi)、國外兩個市場的礦產(chǎn)資源特別是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以及大宗礦產(chǎn)的供應形勢，在自然保護地內(nèi)區(qū)分不同情況研究制定分類處置政策。

4.2 建立調(diào)查評估機制，作為分類處置依據(jù)

在美國聯(lián)邦出臺的《國家環(huán)境政策法》中要求聯(lián)邦機構“在進行可能對人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時，確保環(huán)境價值和經(jīng)濟技術問題一并得到適當?shù)目紤]”，以保證對可能帶來的環(huán)境和經(jīng)濟影響做出充分的考慮和權衡。建議我國應設置專項，一是摸清自然保護地包括生態(tài)保護紅線內(nèi)的能源及礦產(chǎn)資源家底；二是評估已有礦業(yè)活動產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益。綜合計算自然保護地設立和運營的機會成本，作為生態(tài)環(huán)境保護價值與礦業(yè)公共利益價值對比分析的依據(jù)。同時，對自然保護地建設涉及的戰(zhàn)略性和稀缺性的礦產(chǎn)項目進行逐個評估，作為分類處置的依據(jù)。

4.3 建立協(xié)商博弈機制，保證訴求得到表達

合法設立的礦業(yè)權能否得到有效保護涉及政府信譽與行業(yè)市場秩序。工作中之所以產(chǎn)生“一刀切”的現(xiàn)象，反映的是評價體系與博弈機制的欠缺。按照“五位一體”的總體布局，堅持生態(tài)優(yōu)先，也要從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度，平衡相關方的利益訴求。建議對自然保護地內(nèi)需要退出的礦業(yè)權“建檔立卡”，統(tǒng)一審核清理違法、違規(guī)礦業(yè)權，對于合法設立的礦業(yè)權，地方政府要形成明確的處理意見。同時，建立申訴渠道，保證礦業(yè)權人能夠向相關管理部門提出符合自身利益的意見建議，以便于政府通過協(xié)商與礦業(yè)權人達成一致意見。

4.4 建立緩沖協(xié)調(diào)機制，允許暫時保留礦業(yè)權

引導已設礦業(yè)權有序退出自然保護地是推進生態(tài)文明建設的需要，是基于落實國家戰(zhàn)略層面的考量。減少政府行政決定執(zhí)行過程中的矛盾沖突，對礦業(yè)權人財產(chǎn)權進行必要保護。建議賦予行政機關暫停礦業(yè)權的權力。在制度設計上可以參考美國內(nèi)政部的相關做法。美國內(nèi)政部可以授予礦業(yè)權，但無法做出收回礦業(yè)權的行政決定，只能暫停礦業(yè)權人執(zhí)行礦業(yè)權的權力，時間可以長達20年。在暫停期內(nèi)，政府可以評價礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，礦業(yè)權人也有充足的時間進行申訴。通過設置緩沖期，有助于減少政府與企業(yè)之間的矛盾沖突。

4.5 建立資源保障機制，設立“國家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū)”

保障國家資源安全不能僅看當下的資源供給情況，更重要的是摸清資源家底，查明礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用潛力。我國成礦地質(zhì)條件好、勘查潛力大的找礦遠景區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護核心區(qū)高度重疊。對于國家緊缺、對外依存度超過50%、國內(nèi)具備較好找礦潛力的重要礦種，如石油、鐵、銅、鋁、錳等重要戰(zhàn)略性礦種，在保證綠色勘查、綠色開采的前提下，在國土空間規(guī)劃和新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中劃定國家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū)，設置更加嚴格的準入條件，鼓勵各類資金投入風險勘查。

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